Op 21 mei 2020 trad in Nederland nieuwe regelgeving in werking voor aanbieders van cryptodiensten. Op grond hiervan moeten cryptobedrijven die in Nederland diensten aanbieden, zich verplicht registreren bij De Nederlandsche Bank (DNB).
Nu, inmiddels twee jaar later, klagen Nederlandse cryptobedrijven over oneerlijke concurrentie. Nederlandse cryptobedrijven voldoen thans namelijk aan de strenge Nederlandse crypto-wetgeving en hebben daarvoor veel kosten gemaakt, klanten zijn ondertussen overgelopen naar buitenlandse concurrenten die niet aan deze strenge eisen voldoen, maar hiertegen wordt vervolgens niet effectief opgetreden door DNB waardoor ze gewoon hun gang kunnen gaan, zonder aan de Nederlandse regels voor cryptobedrijven te voldoen. Conclusie: Nederlandse cryptobedrijven lijden hierdoor schade.
Ondertussen zijn hier Kamervragen over gesteld, die op 13 mei 2022 zijn beantwoord.
In deze blog lees je alles over de verplichte registratie voor cryptobedrijven, de kritiek hierop en de handhaving door DNB.
Bekijk snel
Nederlandse crypto-wetgeving
Om witwassen en terrorismefinanciering het hoofd te kunnen bieden is in 2018 de Europese anti-witwasrichtlijn (de Anti-Money Laundering Directive of kortweg AMLD) uitgebreid met een verplichting speciaal voor aanbieders van cryptodiensten. Deze wetswijziging moet door alle EU-lidstaten worden nageleefd en worden overgenomen in de eigen nationale regelgeving.
Deze nieuwe regelgeving voor cryptodiensten uit de Europese anti-witwasrichtlijn is in Nederland geïmplementeerd in de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme, beter bekend als de Wwft. Het algemene doel van de Wwft is het voorkomen en bestrijden van witwassen van geld alsmede terrorismefinanciering. Geld kan namelijk op verschillende manieren worden ingezet bij deze illegale financiële activiteiten. Deze vormen een ernstige bedreiging voor de economie en tasten ook de integriteit van de financiële sector aan. In veel gevallen werken mensen hier ook onbewust aan mee en worden op die manier slachtoffer. Deze wet gaat dat dus tegen.
Op 21 mei 2020 trad deze gewijzigde wet in werking en is de zogenaamde registratieplicht voor cryptodienstverleners in Nederland in het leven geroepen.
Registratieplicht cryptodienstverleners
De registratieplicht voor cryptodienstverleners is terug te vinden in artikel 23b Wwft. Deze wettelijke regeling houdt kort gezegd in dat twee types aanbieders van cryptodiensten zich moeten registreren bij DNB. Het betreft natuurlijke personen, rechtspersonen of vennootschappen die:
- diensten aanbieden voor het wisselen tussen virtuele valuta en fiduciaire valuta (bijv. euro naar Bitcoin (BTC), en vice versa), en/of
- bewaarportemonnees/wallets aanbieden voor cryptovaluta, waarmee bedoeld wordt het aanbieden van een dienst om namens klanten cryptografische privésleutels te beveiligen om virtuele valuta aan te houden, op te slaan en over te dragen.
De registratieplicht geldt enkel voor partijen die deze diensten beroeps- of bedrijfsmatig in of vanuit Nederland aanbieden.
Kort samengevat dient een cryptodienstverlener om zich te kunnen registreren bij DNB aan te tonen dat binnen de onderneming een betrouwbare en adequate bedrijfsvoering wordt gevoerd. Hiertoe moet een dossier worden ingediend met algemene bedrijfsinformatie, een uitgewerkt bedrijfsplan, een uitwerking van de governance, een uitwerking van beheerste en integere bedrijfsvoering (zoals training & opleidingsplannen, compliance en audit, integriteitsrisico’s, en beleid voor klantenonderzoek) en informatie over de geschiktheid en betrouwbaarheid van de beleidsbepalers, zoals de bestuurders en aandeelhouders. DNB registreert een cryptodienstverlener binnen twee maanden na ontvangst van het verzoek tot registratie. Pas wanneer het volledige dossier compleet is, neemt de DNB de aanvraag in behandeling.
Hieruit blijkt dat aardig wat eisen worden gesteld om aan de registratieverplichting te kunnen voldoen. Zonder registratie is het aanbieden van cryptodiensten in of vanuit Nederland niet toegestaan. Ook buitenlandse partijen die de Nederlandse markt willen betreden hebben een registratieplicht.
Wil je meer weten over de regelgeving voor cryptodienstverleners? In de video hieronder vind je een uitgebreide webinar:
Kritiek door Nederlandse cryptobedrijven
Het registratievereiste voor cryptodienstverleners in Nederland heeft op aardig wat kritiek kunnen rekenen.
Strengere eisen dan Europa
In eerste instantie was het namelijk zo dat de Nederlandse wet strengere eisen met zich meebracht dan de Europese richtlijn zelf.
In plaats van een verplichte registratie presenteerde de minister van Financiën, Wopke Hoekstra, eind 2018 namelijk een wetsvoorstel met een vergunningsplicht voor cryptodienstverleners. Hierop kwam veel bezwaar, omdat een vergunningsprocedure grote verschillen kent ten opzichte van een registratieprocedure (lees: zwaardere eisen en meer kosten), en dus in strijd zou zijn met de Europese richtlijn. De Raad van State heeft destijds bevestigd dat een vergunningsplicht juridisch gezien in Nederland niet mogelijk was.
Daarop volgde een aangepast wetsvoorstel dat uiteindelijk op 21 mei 2020 in werking trad, met op het eerste gezicht een registratieplicht en geen vergunningsplicht voor cryptodienstverleners. Volgens critici en juristen gaat het echter om een verkapte vergunningsplicht, omdat het registratiesysteem allerlei ingebouwde testen heeft waaraan voldaan moet worden vóórdat tot registratie overgegaan wordt. Minister Hoekstra heeft toen verzekerd dat er wel degelijk sprake was van een registratieplicht zoals bedoeld in de Europese anti-witwasrichtlijn en geen vergunningsplicht.
Vervolgens bleek dat DNB bij de registratieprocedure welzeker strengere eisen hanteerde dan de Europese richtlijn. Zo werd in september 2020 de zogenaamde walletverificatie-eis verplicht gesteld door DNB: de cryptodienstverlener moet de identiteit van een klant vaststellen, controleren en screenen tegen de sanctielijsten. Dat betekende volgens DNB dat een aanbieder van cryptodiensten bij iedere transactie van en naar een externe wallet moet vaststellen dat deze persoon daadwerkelijk de ontvanger of verzender is. In de praktijk komt dit erop neer dat gebruikers screenshots moeten delen van hun walletadres waar ze gekochte cryptomunten naartoe willen sturen, om te bewijzen dat dit ook daadwerkelijk hun adres is. Hierop volgde opnieuw veel kritiek met het verzoek om dit vereiste in te trekken, omdat deze eis geen deugdelijke wettelijke basis heeft, in strijd is met de privacyregelgeving en bovendien niet effectief is. Ook zou deze walletverificatie-eis het doel van de anti-witwasregeling voorbij gaan, omdat deze eis strenger is dan die voor banken, creditcardmaatschappijen en andere financiële instellingen. DNB ging echter niet in mee in deze kritiek.
Daarop heeft cryptodienst Bitonic - het eerste Bitcoinbedrijf van Nederland - formeel bezwaar ingediend en een rechtszaak tegen DNB aangespannen, om dit geschil door de rechter te laten toetsen.
Rechtszaak Bitonic/DNB
De rechtbank Rotterdam heeft in deze zaak op 7 april 2021 een voorlopig oordeel gegeven over de rechtmatigheid van de walletverificatie-eis. Hoewel DNB zich op het standpunt stelde dat zij de ruimte aan aanbieders biedt om oplossingen te kiezen, was het uitgangspunt van DNB wel dat Bitonic bij elke transactie – ook bij transacties waarbij de klant cryptomunten verzendt naar of ontvangt van zijn eigen wallet – de identiteit en de woonplaats van de tegenpartij vaststelt en vaststelt dat deze persoon ook daadwerkelijk de ontvanger of verzender is.
De vraag is of dat proportioneel en noodzakelijk is om de doelstellingen van de wetgeving na te leven. Maar dit betekent niet dat het registratievereiste evident onjuist of onrechtmatig is. Daarvoor is volgens de rechtbank meer onderzoek nodig. De rechtbank oordeelde ten slotte dat DNB de walletverificatie-eis nader moest motiveren en binnen zes weken op het bezwaar van Bitonic moest reageren.
Inmiddels is DNB in mei 2021 teruggekomen op de verificatie-eis en heeft Bitonic in het gelijk gesteld. DNB geeft na heroverweging toe dat de verificatie-eis onrechtmatig is en niet gesteld had mogen worden tijdens de registratie. "DNB heeft het registratievereiste ten onrechte als voorwaarde gesteld voor de registratie van Bitonic." Concreet betekent dit dat cryptodienstverleners volgens de wet geen walletverificatie-maatregelen hoeven te nemen, zoals het vragen om een screenshot van je wallet. Dit maakt het dus eenvoudiger en sneller om cryptomunten te versturen en scheelt veel administratieve lasten, wat een gunstige stap is voor innovatie en het ondernemingsklimaat in Nederland.
Buitenlandse concurrenten
Het is nu inmiddels twee jaar nadat op 21 mei 2020 het registratievereiste voor cryptodienstverleners in Nederland intrad. Nederlandse cryptobedrijven klagen er nu over dat zij sindsdien hard zijn aangepakt. Zo moesten zij, zoals in de vorige paragraaf aan de orde kwam, zich verplicht registreren bij DNB. Om dit te kunnen doen moesten zij binnen een korte tijd aan allerlei vergaande eisen voldoen. Dit bracht hoge kosten met zich mee. Veel kleine cryptobedrijven hebben hierdoor hun activiteiten moeten beëindigen.
Volgens branchevereniging Verenigde Bitcoinbedrijven Nederland hebben Nederlandse cryptobedrijven gezamenlijk al miljoenen euro’s kosten gemaakt. Dit gaat niet alleen om eigen kosten, maar ook de toezichtkosten die aan DNB betaald moeten worden vallen hoog uit. Vervolgens bleek dat veel klanten vanwege de vergaande regels, zoals het huidige verificatievereiste, overliepen naar buitenlandse concurrenten.
Deze buitenlandse concurrenten hebben zich niet geregistreerd en hebben daardoor gunstigere regels voor klanten. Vaak moet je je daar ook wel registreren en een verificatieprocedure doorlopen, maar dat geldt niet voor afzonderlijke transacties of pas vanaf bepaalde bedragen. Deze procedures zijn een stuk laagdrempeliger en klantvriendelijker. Deze buitenlandse concurrenten lijken bovendien minder streng te worden aangepakt. Ondanks dat ze zich niet geregistreerd hebben bij DNB, volgt geen of gebrekkige handhaving. Na twee jaar is er namelijk nog geen boete uitgedeeld aan buitenlandse cryptobedrijven die zich niet aan de Nederlandse wet houden, maar hier wel diensten aanbieden. Het toezicht lijkt daarom niet effectief.
Door deze gang van zaken bestaat onder Nederlandse cryptobedrijven nu grote frustratie. Kort samengevat: zij voldoen inmiddels aan de strenge Nederlandse crypto-wetgeving en hebben daarvoor veel kosten gemaakt, klanten zijn ondertussen overgelopen naar buitenlandse concurrenten die (nog) niet aan deze strenge eisen voldoen, maar hiertegen wordt vervolgens niet effectief opgetreden door DNB waardoor ze gewoon hun gang kunnen gaan, zonder aan de Wwft-regels voor cryptobedrijven te voldoen. Nederlandse cryptobedrijven lijden hierdoor schade.
Handhaving DNB
Inmiddels zijn er Kamervragen gesteld over de handhaving door DNB. Op 13 mei 2022 heeft de minister van Financiën, Sigrid Kaag, hier antwoord op gegeven.
Kamervragen
De Kamervragen stellen aan de orde dat door de branchevereniging Bitcoinbedrijven Nederland wordt gewezen op het gebrek aan handhaving door DNB bij buitenlandse partijen die zich op de Nederlandse markt richten, terwijl DNB eerder juist heeft aangegeven dat cryptobedrijven die niet zouden voldoen aan de Wwft-eisen niet langer in de Nederlandse markt actief konden zijn.
De minister van Financiën antwoordt hierop dat DNB in de afgelopen twee jaar meerdere keren signalen heeft ontvangen over enkele grote buitenlandse spelers op de cryptomarkt. Daarnaast heeft DNB op basis van eigen onderzoek en contacten in het kader van samenwerking met onder andere de Autoriteit Financiële Markten (AFM), Belastingdienst en politie een lijst van 36 partijen samengesteld die mogelijk zonder registratie op de Nederlandse markt actief zijn.
Eenieder die in of vanuit Nederland bewaarportemonnees of cryptowisseldiensten aanbiedt, dient zich bij DNB te registreren. Bij overtreding van de registratieplicht kan DNB handhavend optreden. Dit geldt ook voor buitenlandse partijen die in Nederland actief zijn. Handhaving kan in de praktijk inhouden dat meerdere handhavingsmaatregelen tegelijkertijd ingezet worden om het handhavingsdoel te bereiken. Handhavingsmaatregelen die DNB tot haar beschikking heeft om illegale dienstverleners aan te pakken, zijn onder andere een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete. Daarnaast beschikt DNB over instrumenten die formeel geen handhavingsmaatregelen zijn, zoals een openbare waarschuwing. Ook kan de toezichthouder aangifte doen bij het OM, dat vervolgens strafrechtelijk kan handhaven.
In 2021 heeft DNB één keer een openbare waarschuwing afgegeven. Dit was tegen Binance. Verder heeft DNB in dat jaar signalen gekregen over 36 mogelijke overtredingen van de registratieplicht door cryptodienstverleners. In 18 gevallen is DNB een zaak gestart. Die zaak is in 14 gevallen gesloten omdat de overtreding is beëindigd. Twee zaken lopen nog en in twee gevallen is DNB tot handhaving overgegaan.
De procedures tot handhaving zijn tijdrovend en vragen veel personele inzet. Dit komt doordat DNB een bewijsplicht heeft ten aanzien van de overtredingen en ook illegale dienstverleners de mogelijkheid hebben om zich te verweren en in beroep te gaan. Hoewel openbaarmaking van een formele maatregel in specifieke gevallen al mogelijk is als nog geen sprake is van een onherroepelijk besluit, is de hoofdregel dat DNB een opgelegde boete en of dwangsom openbaar maakt wanneer deze definitief is. Dit betekent dat het uitblijven van gepubliceerde boeten en dwangsommen niet hoeft te betekenen dat er niet gehandhaafd wordt.
De minister van Financiën geeft tot slot aan op de hoogte te zijn van de de verontwaardiging van Nederlandse cryptobedrijven over het ontbreken van een gelijk speelveld, en geeft aan dat er alles aan gelegen is om een gelijk speelveld te waarborgen.
Zowel mij als DNB is er alles aan gelegen om een gelijk speelveld te waarborgen. Dit is ook de reden dat DNB zaken is gestart tegen partijen die zonder registratie in Nederland cryptodiensten aanbieden.
Zaken DNB tegen overtreders
Sinds de invoering van de registratieplicht voor cryptodienstverleners in 2020, heeft DNB signalen ontvangen over aanbieders van cryptodiensten die zonder registratie in of vanuit Nederland actief zouden zijn. Alle signalen worden door DNB beoordeeld. Indien het vermoeden bestaat dat een cryptodienstverlener niet aan de registratieplicht voldoet, start DNB een zaak. Het toezicht van DNB is erop gericht om overtredingen van de registratieplicht zo effectief mogelijk te beëindigen. Waar nodig wordt hierbij gebruikgemaakt van formele handhavingsmaatregelen.
In de onderstaande tabel wordt het aantal signalen weergegeven dat DNB sinds de invoering van de registratieplicht over vermeende overtreders ontvangen heeft, met een specificatie van de beoordeling en vervolgacties door DNB: na een signaal is een zaak gestart, er is geen zaak gestart, of het signaal moet nog beoordeeld worden.
Zoals te lezen valt, is DNB dus naar aanleiding van 18 signalen een zaak gestart. De status van deze zaken is in onderstaande tabel weergegeven: de overtreding is inmiddels beëindigd, de zaak loopt nog of er is handhavend opgetreden.
Hieruit volgt dus dat DNB wel handhaaft, maar voor de praktijk is dat niet transparant en zichtbaar. Niet duidelijk is namelijk tegen welke buitenlandse cryptobedrijven een zaak is gestart en hoe precies tegen wordt gehandhaafd. Wel is bekend dat DNB in augustus 2021 een officiële waarschuwing gaf aan Binance. Hoe dat precies is afgelopen is niet bekend. Nederlanders kunnen momenteel (mei 2022) nog steeds gebruikmaken van Binance en andere buitenlandse cryptobedrijven als KuCoin, Kraken en Crypto.com, zonder dat deze geregistreerd staan bij DNB.
Als je wilt weten of een aanbieder van cryptodiensten is geregistreerd bij DNB, dan kun je hier het online register raadplegen.
Conclusie
De regelgeving waar cryptodienstverleners in Nederland aan moeten voldoen, is gebaseerd op de Europese anti-witwasrichtlijn. DNB heeft bij de invoering van deze regels zeer indringend aangegeven dat cryptobedrijven zich moesten registreren. Zo niet, dan zouden ze niet langer in de Nederlandse cryptomarkt actief mogen zijn. Nederlandse cryptobedrijven hebben zich inmiddels geregistreerd en hebben hiervoor veel kosten gemaakt en klanten verloren, maar klagen er nu over dat grote buitenlandse concurrenten dat niet hebben gedaan en dat handhaving door DNB tekortschiet.
DNB geeft aan wel te handhaven en heeft daar in april 2022 informatie over gepubliceerd. Er is echter niet bekendgemaakt om welke buitenlandse cryptobedrijven het gaat en welke maatregelen precies zijn getroffen. Nederlanders kunnen momenteel nog steeds gebruikmaken van buitenlandse concurrenten zoals Binance en KuCoin.
Wil jij meer weten over de registratieplicht voor cryptodienstverleners, crypto-wetgeving of over crypto in het algemeen? Word dan lid van onze AllesOverCrypto Facebookgroep of neem een kijkje op het Crypto Forum! Laat het ons ook weten als je zelf interessante ideeën hebt over een blog-onderwerp. Wie weet schrijven we de volgende keer wel voor jou. Heb je andere crypto gerelateerde vragen? Het makkelijkste is om jouw vraag op onze FAQ-pagina op te zoeken. Wat je ook kan doen, is dat je jouw vraag + AllesOverCrypto googelt.
Header afbeelding: Mahambah/Shutterstock.com
